关于对大城市“三非”治理问题及对策研究报告

近年来，随着我国大城市“三非”外国人数量的持续增长，对社会发展的负面影响日益显现，亟需高度重视并采取有效治理措施。不少学者对此问题密切关注，分别从理论、政策和实践层面开展深入研究。在理论层面，从完善流动人口管理理论框架、丰富城市治理与跨国移民到拓展跨国移民管理着手，探索我国大城市涉外治理领域的规律。在政策层面，从完善涉外治理体系着手，着重探索我国对相关法律法规的细化与完善，为政策制定提供数据支撑和实践参考。同时，提出了符合我国国情的“源头防控—过程监管—后续处置”全链条治理模式，提升涉外治理的系统性和精准性。在现实层面，从维护城市安全与社会稳定的角度出发，指出了“三非”问题的严重性，“三非”问题若治理不当，可能引发社会治安、劳动就业、公共服务分配等一系列连锁问题，尤其在人口密集、流动频繁的大城市，风险传导性更强。研究其治理对策，有助于为大城市精准防控风险、保障公共安全提供实践指导。本文着重从现实层面出发，梳理我国大城市“三非”治理的现状、问题，深挖问题的根源，并提出建设性的意见和建议，以供有关部门参考和借鉴。

一、相关概念的界定及研究现状

（一）概念界定

1.  大城市的概念

（1） “大城市”的国际标准

在国际上，大城市的定义没有统一标准。通常，人口规模在几十万到数百万的城市会被认为是大城市。例如，联合国将人口超过100万的城市定义为大城市。不过，不同国家和地区会根据自身情况和发展水平确定大城市的标准。一些发达国家可能会将人口规模相对较小但在经济、文化等方面具有重要影响的城市也视为大城市。

（2） “大城市”的中国标准

在我国，大城市的概念界定主要依据人口规模，并结合城市功能、行政层级等因素综合考量。2014年10月29日发布的《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》规定：城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市。其中，城区常住人口300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，城区常住人口100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市。

据此，本文中阐述的大城市是指城区常住人口100万以上的城市，是我国以及各省政治、经济和文化中心，在引领我国经济和社会发展中具有举足轻重的地位。

2.  “三非”外国人的概念

“三非”外国人是指在我国非法入境、非法居留、非法就业的外籍人员。

［1］其中，“非法入境”是指“外国人未持有中国主管机关签发的有效入境签证或合法有效的入境证件，或者未从我对外开放的获指定的口岸入境，或者未经边防检查站检查而私自进入我国国境的行为。”［2］“非法居留”是指外国人在我国境内停（居）留的期限超过法律事先规定的日期的违法行为。“非法居留”包含两种情况，其一是指有的外国人在我国从未办理停（居）留证件，其二是指有的外国人尽管已办理停（居）留证件，但其在我国居留期限已经超过签证许可期限，这是我国相关法律不允许的，因此，这些外国人就构成了违法行为。［3］“非法就业”是指外国人在中国的就业类型不是法律许可的类型，超出法律许可范围。非法就业具体包括两种：一是有的外国人已经在中国就业，但未取得工作就业证，二是虽取得工作就业证，但与其本人所从事工作类型不一致。［4］另外，根据我国有关法律，外国人行为符合“非法入境、非法居留、非法就业”中任一或多项条件，均认定其为“三非”人员。